Так что же такое ГЧП

Понятие «государственно-частное партнерство» (ГЧП) широко используется в России и в мире (public-private partnership, PPP). Общепринятого определения этого термина не существует ни в России, ни за границей. Но если в мире все же существует единство понимания моделей, сфер применения, инструментов PPP, то в России по вопросу о том, что понимать под ГЧП, ведется острая полемика.

Мы против ставшего привычным понимания ГЧП как:

 благотворительности,
 социальной ответственности бизнеса,
 субсидий государства частному бизнесу,
 конкурсного распределения бюджета,
 складчины власти и бизнеса,
 приватизации инфраструктуры.

Эти понятия уже прочно вошли в русский язык, политическую, социальную и экономическую сферы жизни общества и четко описывают сложившиеся варианты взаимоотношений государства, власти и общества. Но они имеют мало общего с понятием ГЧП, которое мы отстаиваем и которое основывается на следующем определении:

ГЧП – это привлечение частного сектора для более эффективного и качественного выполнения задач, относящихся к публичному сектору, на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций.

Так понимаемое нами определение ГЧП является проработанной экономической концепцией, продемонстрировавшей свою эффективность в сфере решения инфраструктурных проблем в большом количестве развитых и развивающихся стран.

Экономическая концепция ГЧП опирается на следующие элементы:

 

 Сфера ГЧП четко очерчена, это общественная инфраструктура:  совокупность сооружений, зданий, оборудования, систем и служб, необходимых для функционирования отраслей материального производства и обеспечения условий жизнедеятельности общества(вода, тепло, обращение с твердыми бытовыми отходами, образование, здравоохранение, транспорт, присутственные места и др.)

 Инфраструктура – это капиталоемкая и ресурсоемкая отрасль.

 Развитие инфраструктуры оказывает позитивное влияние не только на качество жизни граждан как потребителей услуг, но и на экономику в целом: бизнес развивается там, где есть инфраструктура, это важное конкурентное преимущество для регионов и муниципалитетов.

 За состояние инфраструктуры отвечает власть. Наиболее распространенные формы участия государства в инфраструктуре –  собственник, инвестор (бюджетное финансирование капитальных вложений) и регулятор (тарифы, нормы).

 Инфраструктурных проблем больше, чем их может решить государство только своими силами, поэтому бюджетные капитальные инвестиции либо используются точечно, для «строек века», либо их хватает только на «латание дыр».

 Использование бюджетных заимствований жестко ограничено бюджетным законодательством по различным причинам, в основе которых лежит боязнь создать такие условия, когда средства будут потрачены неэффективно, вплоть до объявления органа власти (или унитарного предприятия, скажем, МУП) банкротом.

 Согласие государства на равноправные отношения с бизнесом может быть обусловлено только заинтересованностью государства в более качественном и эффективном выполнении своих обязательств перед обществом – повышением доступности и качества услуг.

 Государство должно быть ответственным партнером частному бизнесу для успеха ГЧП, отвечать за взятые на себя обязательства.

 Государство должно платить не за процесс («в этом году проложено Х километров труб»), а только за достижение заранее оговоренного в контракте результата («Х% потребителей получали качественные услуги в срок, в полном объеме, по заранее оговоренной стоимости»). Это требует глубокого понимания государственными и муниципальными служащими, лицами, принимающими решение о реализации проекта, какие обязательства должна взять на себя власть, чтобы проект был реализован.

 Частный сектор должен предоставить государству специфические навыки, технологии, квалифицированный персонал; должен брать на себя риски, связанные с реализацией качественных изменений, необходимых для более эффективного выполнения обязательств государства; должен быть способен привлекать дополнительный капитал для обеспечения своей деятельности в рамках партнерства с государством.

 Частный сектор не может получить от государства ничего, что бы он не мог получить на рынке, если только это не касается обязательств власти использовать исключительные государственные права (определяемые законодательством) для реализации проекта, такие как:

 регулирование (регуляторы экономики – различные льготы, инвестиционные кредиты, гарантии, поручительства),

 распоряжение государственной (муниципальной) собственностью,

 закупки товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд,

 непосредственное оказание государственных и муниципальных услуг бизнесу,

 определение порядка оказания общественных услуг,

 ответственность за организацию отдельных рынков,

 планирование бюджетных расходов,

 предоставление субсидий, субвенций.

 Государство в лице органа власти организует процесс ГЧП, состоящий в подготовке и проведении конкурсной конкурентной процедуры; по результатам конкурса выбирается победитель, который привлекает финансирование и оказывает услугу государству на условиях, определенных контрактом; стороны контролируют выполнение контракта.

 В конечном счете, результаты деятельности частного инвестора при реализации проекта на условиях ГЧП всегда оказываются в собственности государства (муниципалитета).

 

Таким образом, ГЧП является альтернативой:

 приватизации инфраструктуры, так как сохраняет государственный контроль над ней,

 неэффективному управлению инфраструктурой органами государственного и муниципального управления, к тому же ограниченными в своей деятельности жесткими бюджетными рамками.

Мы поддерживаем прагматичную концепцию ГЧП. Ее прагматичность заключается в применимости в российских условиях, привлекательности для участников ГЧП, а следовательно, в осуществимости проектов ГЧП.

Мы отдаем себе отчет, что механизмы ГЧП – не самоцель и не универсальный ответ на вызовы, а инструмент достижения целей социально-экономического развития общества на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Мы не отрицаем участия частного бизнеса или государства в инфраструктуре, мы за четкое исполнение тщательно подготовленного, сбалансированного проекта ГЧП.

В чем заключаются преимущества ГЧП?

Выделяются следующие преимущества ГЧП для органов власти, общества и бизнеса:

 увеличение эффективности деятельности сторон для достижения общей цели, улучшение государственного управления;
 четкое разделение ответственности, сбалансированное распределение рисков (риск передается той стороне, которая способна лучше им управлять);
 повышение доступности, улучшение качества работ и услуг;
 обеспечение соответствия между целями проекта, запросами потребителей и выполняемыми работами (услугами);
 развитие частной инициативы;
 применение новейших технологий;
 снижение коррупции;
 создание гибких (компромиссных) моделей реализации проектов.

Таким образом, основной целью применения ГЧП для органов власти является создание эффективной системы производства общественных благ/услуг, а не традиционное финансирование инвестиционных потребностей. Частный сектор получает доходный, обычно долгосрочный бизнес. Предполагается, что участие государства послужит проекту и обеспечит снижение рисков, но это утверждение, к сожалению, еще требует доказательств в России.

Что такое проект ГЧП?

Проект ГЧП – это проект, обладающий следующими признаками:

объект улучшений – общественная инфраструктура

Проект ГЧП – это проект по новому строительству (реконструкции, модернизации) объектов капитальных вложений, осуществляемый в общественных интересах или в рамках выполнения функций, ответственность за которые закреплена за органом государственного или муниципального управления, федеральным органом исполнительной власти (такими объектами являются, например, школы, дороги, мосты, котельные, промышленные площадки, а не заводы, магазины или офисы);

 

инициатор и выгодоприобретатель проекта – орган власти

проект осуществляется при участии частного инвестора

Проекты ГЧП всегда инициированы органами власти и всегда реализуются для удовлетворения общественной потребности на уровне данного региона (муниципалитета). Но при этом проекты ГЧП не имеют прямого бюджетного финансирования как минимум до момента начала оказания услуги, поэтому их реализация требует частного инвестора (оператора проекта), который платит – не вместо государства, а «в срок» –  различным исполнителям проекта, чтобы затем получить от государства или потребителя вложенные в проект деньги с прибылью, и получить их не «когда-нибудь потом», а в гарантированные сроки, согласно порядку, установленному контрактом между государством и бизнесом.

 

проект соответствует приоритетам социально-экономического развития субъекта РФ (муниципалитета) / отраслевой стратегии

Проекты ГЧП всегда являются приоритетными, без них не могут обойтись ни власть, ни граждане, проживающие на территории, где реализуется данный проект. Приоритет, в конечном счете, определяется органом власти, которому решать, что важнее – строить физкультурно-оздоровительный комплекс или модернизировать котельные.

 

выгодоприобретатель участвует в обеспечении рисков проекта

Поскольку инфраструктурный проект ресурсоемок, обычно он реализуется как за счет собственных средств инвестора, так и за счет привлечения дополнительных инвестиций. Поэтому проект ГЧП может быть реализован только в том случае, если органы власти готовы участвовать в рисках осуществления проекта и предоставить долгосрочные гарантии исполнения своих обязательств, чтобы обеспечить возврат средств финансовой организации, поддержавшей частного инвестора. Для этого государство (муниципалитет) должно использовать возможности бюджета, государственной или муниципальной собственности, законодательных установлений, регулирования и прочих публичных прерогатив, относящихся к компетенции государственного или муниципального управления:

гарантии обеспечения обязательств частного инвестора (государство или муниципалитет обязуется, например, погасить кредит, взятый инвестором для реализации проекта ГЧП, если инвестор не может расплатиться с банком);

включение проекта(-ов) в долгосрочную целевую программу и заключение долгосрочного контракта (для оплаты услуг частного инвестора в рассрочку);

гарантированное приобретение услуг («плати или бери» - публичный заказчик обязуется платить за какие-то услуги независимо от того, нуждается ли он в них, при условии, что услуга могла быть оказана);

гарантии регулирования (публичный заказчик обязуется изменять тариф на время реализации проекта согласно официальной легитимной договоренности с инвестором);

приобретение имущества по завершении работ и по условиям контракта (то есть, например, государство или муниципалитет обязуется приобрести имущество, оговоренное в контракте и появившееся в результате реализации инвестором проекта, в случае досрочного его завершения);

штрафные санкции к заказчику в случае досрочного одностороннего расторжения контракта;

присвоение городу или региону кредитного рейтинга и его поддержание (для облегчения привлечения заемных средств инвестором);

залог имущества (как гарантия исполнения обязательств публичным заказчиком);

бюджетный кредит (предоставление бюджетных средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах – обычно на льготных условиях– в случае финансовых затруднений у предприятий и организаций ввиду их особого положения на рынке или ухудшения экономического положения);

преференции по уплате налоговых платежей (государство или муниципалитет предоставляет налоговые льготы частному инвестору в рамках реализации совместного проекта).

 

частный инвестор – компетентная, квалифицированная компания

Поскольку речь в проектах ЧГП идет о жизни и здоровье людей, частным инвестором – оператором проекта ГЧП – не может стать какое-нибудь ООО «Колокольчик», не прошедшая конкурентную конкурсную процедуру (например, зарегистрированная за день до заключения контракта, с уставным капиталом 10 000 рублей). Частный инвестор проекта ГЧП должен обладать следующими признаками:

он должен быть отобран в рамках легитимной конкурсной процедуры (без конкурса не может быть выбрано решение, наиболее удовлетворяющее публичного заказчика, пострадает качество реализации проекта; легитимность, в свою очередь, предполагает, что инвестору и финансирующей организации не грозит потеря инвестиций по причине признания процедуры недействительной из-за выявлений каких-либо нарушений);

используя свой капитал и свои компетенции, частный бизнес должен полностью или частично покрыть риски проектирования, строительства, эксплуатации, коммерческого сбыта (проектно-сметную документацию технического решения для достижения установленных органом власти целевых показателей количества и качества услуг готовит оператор, а не орган власти, так как оператор лучше знает, что нужно для их достижения, - при этом техническое решение должно быть апробировано и безопасно; оператор также управляет поставщиками и исполнителями, эксплуатирует объект и собирает плату за оказываемые услуги, если это предполагает контракт);

обеспечить финансирование проекта из частных источников (кредиты в банках, акционерное финансирование, проектное финансирование);

должен быть соблюден баланс интересов оператора, финансирующей организации, публичного заказчика и потребителей, то есть предложена и исполнена лучшая из предложенных схем реализации, осуществление которой позволит государству (муниципалитету) в будущем сэкономить бюджетные средства, потребителю – гарантировать бесперебойное оказание качественной услуги в срок и по приемлемой стоимости, инвестору – получить прибыль и вернуть использованные заемные средства, финансирующей организации – получить основной долг и проценты по кредиту.

 

результаты проекта в виде конкретных объектов находятся в собственности публичного заказчика

Возможны различные собственники строящегося (модернизируемого, реконструируемого) имущества в ходе реализации проекта ГЧП, – все зависит от схемы проекта ГЧП и отраслевой специфики, – но созданные объекты и произведенные улучшения в конечном итоге перейдут в государственную (муниципальную) собственность по результатам исполнения контракта.

Каким законодательством регулируется ГЧП в России?

В рамках российского законодательства существует целый ряд контрактов, которые могут служить цели разделения рисков публичного заказчика и частного партнера. В России приняты законы о государственном заказе, аренде (лизинге), концессиях, особых экономических зонах, Банке развития, соглашениях о разделе продукции. Некоторые из них потребовали внесения поправок в Бюджетный кодекс. Сформированы ключевые институты и порядок их работы, например, созданы Федеральная и региональные службы по тарифам, Инвестиционный фонд РФ, Банк развития. Но отождествление концессии и ГЧП является лишь распространенным в России заблуждением. Более того, гораздо полнее требованиям участников проекта ГЧП к разнообразию возможных используемых моделей отвечает Гражданский кодекс РФ. Гражданским кодексом РФ предусмотрены договор услуг, аренда и инвестиционный договор, подряд и аренда, финансовая аренда, подряд в рассрочку, акционерное соглашение – все эти договорные конструкции позволяют осуществить проект ГЧП.

 

Кроме того, в ряде регионов России, вслед за Санкт-Петербургом, активно развивается региональное законодательство о ГЧП. Экспертный совет по ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы ФС РФ при участии ведущих экспертов в области ГЧП разработал модельный закон, который рекомендован регионам, заинтересованным в реализации проектов на принципах ГЧП. К настоящему времени более 60 субъектов РФ принял законы о ГЧП: г. Санкт-Петербург, Томская, Кемеровская, Челябинская, Курганская области, Республика Дагестан, Республика Горный Алтай, Республика Калмыкия, Республика Тыва, Республика Удмуртия, Ставропольский край. В шести из них региональные законы были приняты с учетом положений модельного закона (Кемеровская, Челябинская, Курганская области, Республика Тыва, Республика Удмуртия, Ставропольский край).

 

Региональный закон о ГЧП должен предусматривать весь процесс организации проекта ГЧП органом власти. Так, модельный закон определяет порядок разработки региональной программы проектов ГЧП, принятие решения о подготовке проекта ГЧП, производство предпроектных работ, подготовку проекта ГЧП, формирование конкурсной документации и конкурсных условий, принятие решения о заключении соглашения?ГЧП, проведение конкурса на право заключения соглашения, формирование условий соглашения ГЧП, заключение соглашения и организацию контроля за его исполнением.

Почему инициатива ГЧП принадлежит государству?

Согласно российскому законодательству именно государство отвечает за состояние общественной инфраструктуры – это объекты и системы транспорта, городского хозяйства, государственного управления, безопасности, правопорядка и судебной системы, образования и здравоохранения. Механизм ГЧП позволяет обеспечить выполнение обязательств власти за счет внебюджетных источников.

Государство является крупнейшим собственником общественной инфраструктуры и вправе им распоряжаться.

Кто финансирует реализацию проекта ГЧП?

Одним из условий конкурса на заключение контракта ГЧП является обязательство компании-победителя профинансировать реализацию проекта. Принимая во внимание текущее состояние российского рынка финансирования, а также такие характеристики инфраструктурных проектов, как высокая капиталоемкость и длительные сроки окупаемости (иными словами, требующие «длинных» и «дешевых» ресурсов), реализуемые проекты в России могут быть профинансированы следующими финансирующими организациями:

 российскими и международными институтами развития,

 российскими негосударственными пенсионными фондами (принимая во внимание необходимость обеспечения вложений НПФ, предусмотренную законодательством о НПФ),

 международными фондами прямых инвестиций, действующими на территории России.

 

При этом собственные затраты бизнеса составят до 30% стоимости проекта, заемные средства – от 70%. Для некоторых проектов и на некоторых этапах возможно участие коммерческих банков. Конечно, основным условием для финансирования является соответствие проекта конкурсной, контрактной и проектной документации требованиям финансирующих организаций.

В том случае, если для реализации проекта ГЧП создается акционерное общество со смешанным капиталом (так называемое институциональное ГЧП), орган власти может внести в него как имущество, так и денежные средства.

Как разработать проект ГЧП? Кто и как должен участвовать в проекте ГЧП?

У любого проекта есть организатор. Так как за осуществление проекта ГЧП отвечает публичный заказчик, организатором проекта ГЧП является орган власти.

Если инициатива в сфере общественной инфраструктуры исходит от бизнеса, то риски, которые принимает на себя частный инвестор, как правило, слишком высоки. Государство с трудом и неохотно идет на подобные проекты, а если идет, то оказывается в ситуации, когда необходимые процедуры выбора становятся бессмысленными или притворными, а в конечном счете, неэффективными. Инвестор, в свою очередь, может не выиграть конкурс, а расходы понесет.

Организация проекта ГЧП- это процесс, обеспечивающий подготовку, принятие и исполнение решения органа государственного или муниципального управления о реализации проекта ГЧП.

Организация проекта ГЧП  включает в себя четыре этапа:

 Стратегическое планирование использования ГЧП для реализации отраслевой, региональной или муниципальной стратегии развития на основании анализа возможной бюджетной и макроэкономической эффективности выполнения проекта с привлечением частного партнера;

 

 Подготовка проекта, включая:Поддержка принятия решения о реализации проектанеобходимыми органами исполнительной и законодательной власти, включая прохождение необходимых общественных слушаний,  публичных и иных процедур;

- определение целевых критериев эффективности и качества, которых должен добиться частный партнер,

- разработку проектной документации, в т.ч. контракта и иных необходимых соглашений и/или решений законодательной власти и/или иных нормативных актов по обеспечению исполнения условий контракта органами государственного или муниципального управления,

- формирование информационного пакета проекта, предоставляющего потенциальному партнеру необходимый объем знаний для принятия решения об участии в  потенциальном проекте,

- разработку документации для проведения конкурса на выбор частного партнера,

- информирование и проведение консультаций с потенциальными частными партнерами.

 

 Поддержка исполнения решения о реализации проекта, включая проведение конкурсной или иной процедуры по выбору частного партнера, проведение переговоров с победителем конкурса с целью заключения контракта на реализацию проекта, участие в переговорах частного партнера с финансово-кредитными организациями по вопросам привлечения финансирования в проект, заключение соглашений по вопросам софинансирования сформированного проекта ГЧП.

 

Как видно из этого перечня, перед органом власти стоит целый ряд задач, которые должны быть компетентно реализованы.

Принятие обязательств государством в рамках контракта ГЧП должно быть проведено в соответствии с действующим законодательством о конкуренции, должен быть выявлен наиболее эффективный частный партнер, обязательства органа власти должны быть приняты легитимно с целью снизить долгосрочный политический риск (отказ от исполнения обязательств органа власти в результате смены власти). Результатом организации проекта ГЧП является публичная процедура выбора частного партнера и заключение с ним контракта, определяющего деятельность, права и обязанности сторон по достижению целей проекта ГЧП; организация мониторинга исполнения обязательств частным партнером; организация мониторинга исполнения обязательств органом власти.

Мы считаем, что помимо принятия регионального законодательства по ГЧП, в структуре органов исполнительной власти должны быть созданы региональные (отраслевые) центры ГЧП, которые вместо формирования привычных бюджетных заявок будут формировать такие инвестиционные проекты, которые были бы интересны частному бизнесу, позволяли бы привлекать внебюджетное финансирование. Если публичный заказчик не обладает необходимыми компетенциями для реализации проекта, то помощь ему должны оказать профессиональные участники рынка проектов ГЧП – консультационные компании (прежде всего, финансово-организационные, организационно-правовые и инжиниринговые) и национальные центры ГЧП. Целью деятельности таких центров является развитие рынка проектов ГЧП, и, прежде всего, оказание методической помощи органам власти по формированию соответствующего регионального законодательства, совместной подготовке инвестиционных проектов, предоставлении типовой документации, необходимой для реализации проектов ГЧП.

Существуют ли у ГЧП негативные стороны?

Да, прежде всего, это взаимосвязанные друг с другом сложность подготовки и реализации проекта, длительность и затратность процесса. Это особенно четко проявляется в ситуации разработки пилотных проектов. И частный бизнес, и органы власти впервые сталкиваются с особенностями организации проекта ГЧП. Поэтому одной из основных задач национальных центров ГЧП является передача лучшего опыта, разработка бесплатной типовой документации, оказание консультационных услуг инициаторам проектов.

Что будет, если проект ГЧП не тщательно проработан?

Он не будет реализован, по крайней мере, на условиях ГЧП. Например, предполагалось, что Западный скоростной диаметр будет построен за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, федерального бюджета (из средств Инвестиционного фонда РФ), а также частных инвесторов и реализован консорциумом частных компаний. В настоящее время проект финансируется только за счет федерального бюджета. Принятие решения о реализации проекта на принципах ГЧП или за счет средств бюджета оставлено на будущее.

Каким образом (методом) проводится оценка рисков проекта ГЧП?

Для оценки рисков проектов ГЧП применяются различные методы, среди которых в большинстве случаев широко используются следующие:

 анализ безубыточности проектов (cost-volume-profit analysis);

 анализ сценариев развития проектов (scenery analysis);

 анализ чувствительности проекта (sensitivity analysis);

 проведение имитационного моделирования (Monte Carlo simulation) и анализ его результатов;

 анализ альтернатив развития событий по проекту с помощью дерева решений (decision tree analysis).

 

Поскольку реализация проектов ГЧП, как правило, это длительный процесс, в случае развития событий по неблагоприятному сценарию контрактные положения и дополнительные соглашения по проекту должны содержать заранее заложенные решения, предназначенные исправить ситуацию.

Главное отличие проектов ГЧП в том, что в их формировании и реализации участвует несколько сторон: органы публичной власти, инвестор или оператор, финансирующая организация.   Каждая из сторон осуществляет тщательный анализ собственных рисков и разрабатывает способы их нейтрализации. Частный инвестор не будет участвовать в проекте, если перед принятием решения не взвесит тщательно все свои выгоды, обязательства и риски, не просчитает возможные изменения в законодательстве, администрации, политике и экономике, включая изменения в тарифах, ставках по кредитам, инфляции и т.п.

Точно так же администрация, инициировавшая проект и собирающаяся стать стороной в этом контракте, должна провести всестороннее обследование условий подготовки и осуществления проекта с максимально возможным охватом всех потенциальных выгод и угроз. В контрактах ГЧП важнейшими составляющими, выходящими на первый план, являются такие нематериальные активы, как репутация и имидж. В данном случае это деловая репутация частного инвестора и инвестиционный имидж территории, представляемый ее администрацией, то есть, органами публичной власти.

Там, где администрация проявляет высокую компетентность в использовании механизмов ГЧП и активно расширяет возможности реализации инвестиционных проектов, там и создаются условия для экономии бюджетных затрат с одновременным расширением потока налоговых поступлений в бюджет.

Управление рисками заключается в устранении конкретной угрозы через устранение ее потенциальной причины, уменьшении ожидаемого размера потерь в результате наступления события риска и принятии последствий рискового события. Итогом является план управления рисками и план действий в рисковых ситуациях.

Более подробно вопросы управления рисками рассматриваются в материалах курсов повышения квалификации по теме ГЧП и в выходящем в свет учебнике для вузов «ГЧП в Российской Федерации», подготовленном на кафедре ГЧП Финансового университета при Правительстве РФ.

В чем заключается проблема развития ГЧП в России?

Считаем необходимым отметить следующие наиболее значимые проблемы:

 Отсутствие целенаправленной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по разработке проектов ГЧП

 Отсутствие у ОГМУ апробированных подходов и опыта (в т.ч. отраслевого) по формированию и реализации проектов ГЧП

 Отсутствие у ОГМУ средств для формирования качественных проектов ГЧП

 Недостаточность нормативно-правовой базы на федеральном, региональном, муниципальном уровнях, затрудняющая реализацию проектов ГЧ

 Отсутствие информации о ГЧП у представителей ОГМУ